En los próximos dos años, la inteligencia artificial (IA) y otras técnicas basadas en los datos cambiarán signficativamente la función de Compras del sector público. Esta audaz afirmación podría ser contrarrestada por la observación de que los compradores públicos europeos suelen estar “atrasados” en cuanto a la adopción de nuevas tecnologías. ¿Qué análisis nos permiten anunciar que las nuevas técnicas de procesamiento de datos (data) cambiarán la contratación pública europea?
Gobiernos comprometidos a integrar la IA en los mercados públicos
Los beneficios de utilizar los datos para mejorar las adquisiciones públicas ya no se ignoran. De hecho, varios informes de gobiernos europeos ya han puesto de relieve la necesidad de utilizar los datos para mejorar los procesos de adopción de decisiones. Sin embargo, algunos países aprecen ir por delante de otros.
La inteligencia artificial, al igual que otra técnicas de gestión de datos, han demostrado ser capaces de mejorar las operaciones gubernamentales y de satisfacer las necesidades de los ciudadanos de muchas maneras, desde la gestión del tráfico hasta la tramitación de los formularios fiscales. ¿Cómo asumirá y se apropiará el sector púbblico de estas poderosas tecnologías?
En el Reino Unido, el Comité especial sobre la inteligencia artificial de la Cámara de los Lores estimó que el uso de la inteligencia artificial en todos los ministerios y en el sector público podría ahorrar unos 4.000 millones de libras al año y “permitir una toma de decisiones politicas más clara”. En su informe, el Comité declaró que el gasto anual del gobierno de 45.000 millones de libbras esterlinas en bienes y servicios le daba “un inmenso poder para fomentar nuevos comportamientos y prácticas en sus cadenas de suministro-aprovisionamiento”. El informe también indice que el brexit ofrece la oportunidad de modificar las normas de contratación pública de la UE “para garantizar que estas normas y umbrales beneficien a las empresas del Reino Unido, en particular cuando se trata de mercados públicos y de la estimulación de un sector fértil para el desarrollo de la IA, siempre que siga siendo un proceso competitivo”…
En Bélgica, el "Comité AI4Belgium" ha subrayado la necesidad de que las PYMEs belgas y los organismos de contratación pública colaboren estrechamente en proyectos relacionados con la IA y la contratación pública. El informe invita a las autoridades belgas a que “redefinan los procesos de contratación pública para permitir ensayos y errores, sin excluir a las organizaciones jóvenes”
En Francia, Cédric Villani, diputado y matemático, ha estado a cargo de analizar la forma en que la inteligencia artificial podría ayudar a la contratación pública a mejorar los flujos de trabajo existentes. En su informe titulado “Por una inteligencia artificial valiosa: hacia una estrategia francesa y europea”, ha promovido la idea de soluciones de inteligencia artificial para mejorar la contratación pública francesa.
A pesar de estos informes, la tasa de adopción de nuevas técnicas de procesamiento de datos sigue siendo baja en las administraciones de contratación pública europeas. Hay que hacer un trabajo interno para lograr un cambio relativamente inevitable.
La innovación no es todavía una prioridad
En base a una serie de entrevistas y de nuestra experiencia, podemos constatar que los beneficios generales de las técnicas de gestión de datos son más o menos aceptados. De hecho, los responsables de la toma de decisiones se están dando cuenta de que estas técnicas pueden ahorrar dinero y aumentar la eficiencia en la gestión del flujo de trabajo del comprador. Sin embargo, hay que decir que una gran mayoría de los 250.000 poderes adjudicafores de la UE no consideran la innovación como una prioridad.
Algunos de ellos pueden tener dudas sobre la salud financiera de las llamadas “start-up del big data”, al igual que sobre su capacidad para adoptar las soluciones que se les presenta.
Sin embargo, por ejemplo:
- Los compradores publicos pueden, a través de las etapas de selección de proveedores, dedicar mucho tiempo a buscar lo que el mercado ofrece en una cuestión determinada (sourcing), mientras que actualmente estas tareas de bajo valor añadido pueden automatizarse considerablemente mediante soluciones basadas en datos.
La licitación dentro del mercado único de la UE sigue siendo una práctica poco frecuente para los compradores públicos. La penetración transfronteriza en la contratación pública puede ser estimulada significativamente por las nuevas tecnologías de la IA (Natural Language Processing), aunque no supere el 6% del valor total de la contratación pública de la UE (Fuente: Border Effects in European Public Procurement, Measurement of impact of cross-border penetration in public procurement).
La promoción y la aceleración del dialogo entre los compradores públicos y las empresas relacionadas con los datos es un desafío considerable. A nivel de la UE, el poder adquisitivo de los compradores públicos representa alrededor del 16% del PIB europeo (fuente: Beneficios de la modernización de la contratación pública europea). Los compradores públicos tienen la posibilidad de estimular la innovación entre los agentes del mercado existentes, pero también de ofrecer oportunidades a las PYMES y a las empresas de nueva creación que pueden haber desarrollado soluciones de IA para satisfacer necesidades no satisfechas pero que tienen dificultades para llevarlas al mercado.
"La mejora de la contratación pública puede suponer un ahorro significativo: incluso un aumento de la eficiencia del 1% podría ahorrar 20.000 millones de euros al año" (fuente: ec.europa.eu)
La penetración de la innovación en la contratación pública sigue siendo insuficiente. La falta de una cultura de adquisiciones innovadoras es ciertamente un problema, al igual que la aversión a los riesgos jurídicos y operacionales. De hecho, la contratación pública tiene que satisfacer una necesidad de la autoridad pública y está sujeta a una obligación de resultado, que a su vez se transmite al titular del contrato.
La Union europea promueve abiertamente la creación de un marco para la contratación pública innovadora. Para la transformación de los mercados públicos europeos es esencial un marco político global que ofrezca una visión, una estratégia y unos medios apropiados. Gracias a un rol más decisivo de los poderes públicos y a un presupuesto más importante de I+D, sería posible de fomentar la adopción de soluciones innovadoras en materia de mercados públicos. En materia de inversión, los países europeos no son tan activos como las otras gran potencias económicas. En efecto, como lo menciona un informe europeo, “las autoridades del mundo entero han fijado objetivos para dedicar un porcentaje de sus presupuestos de mercados públicos en la investigación, el desarrollo y la innovación”.
Los Estados Unidos son un ejemplo interesante. Típicamente, su política de "cloud-first" muestra un verdadero voluntarismo gubernamental. En efecto, el gobierno federal de los Estados Unidos fomenta el uso de herramientas de adquisición innovadoras y nuevos modelos de desarrollo de habilidades para ayudar a los compradores a utilizar estas nuevas soluciones basadas en datos. Los compradores pueden confiar en un documento vivo llamado "TechFar" para comprender mejor las mejores prácticas de la industria, las iniciativas para racionalizar los procesos de adquisición y las observaciones de los interesados internos y externos. En materia de gestión de datos, se alienta a los CIO a identificar los servicios "imprescindibles" y a elaborar planes para migrarlos a la nube. Cada agencia de compras de los Estados Unidos es monitoreada en base a su desempeño en relación con la política de "cloud-first". El objetivo es alcanzar los objetivos numéricos asignados a cada "perfil" de comprador público.
El ejemplo de Corea del Sur también es pertinente. De hecho, el país ha adoptado un plan audaz para dedicar el 5% de sus recursos de contratación pública al desarrollo y el 20% al despliegue de soluciones innovadoras de contratación pública.
Situación actual de las organizaciones de compras
Más allá de las dificultades, es importante señalar que algunos organismos públicos han comenzado a abrirse a soluciones innovadoras. Hasta ahora, la mayor parte de los que vemos ha sido la agregación de datos o la automatización del proceso de adquisición. Hemos decido ir un paso más allá y hemos desarrollado una herramienta única que puede ayudar a los funcionarios de contratación pública a organizar y supervisar mejor el trabajo de los compradores. Al basarse en técnicas de visualización de datos y algoritmos personalizados, nuestra solución permite anticipar la carga de trabajo requerida en función del proyecto y hacer recomendaciones para ayudar a los gestores a distribuir el trabajo entre los compradores. En un futuro muy próximo, planeamos utilizar algoritmos de aprendizaje automático (Machine Learning o ML) para pronosticar y crear automáticamente un plan de trabajo completo por cada comprador.
El aprendizaje automático se adapta bien a la función de Compras porque puede identificar las tendencias en las grandes cantidades de datos generados por las compras, y luego predecir las tendencias futuras. Creemos que el ML es particularmente adecuado para las adquisiciones públicas porque es en el sector público, donde los profesionales de la gestión de suministros se encargan de identificar las reducciones de costos críticas, que la automatización y la visión detallada del ML son particularmente valiosas.
Es esencial recordar que el ML no funciona sin una gran cantidad de datos precisos. Las adquisiciones públicas necesitarán la ayuda de expertos en datos para estructurar los datos. Incluso si existe la voluntad política de promover una cultura de datos abiertos (open data), los encargados de las adquisiciones públicas tendrán que hacer más hincapié en la calidad de los datos que producen, pero también en la utilización de los datos que se ponen a su disposición.
Otro elemento que frena la adopción de una nueva solución basada en los datos es la cuestión de la soberanía en relación con las herramientas de la nube. Los responsables de las políticas públicas no quieren que sus datos sean procesados y utilizados por empresas que escapan a las regulaciones europeas o incluso nacionales. Los principales proveedores nacionales, como Outscale en Francia, están tratando de ponerse al día con las soluciones de computación en la nube no europeas. De hecho, las soluciones basadas en la inteligencia artificial todavía dependen a menudo de los servicios proporcionados por Microsoft (Azure) o Amazon (AWS).
Si bien los encargados de adoptar decisiones en el sector público son cada vez más conscientes del reto decisivo que supone la calidad de los datos para poder utilizarlos fácilmente, los datos siguen siendo con demasiada frecuencia de difícil acceso y poco estructurados. Por eso decidimos crear nuestras soluciones asociándonos con Forepaas, una plataforma de gestión de datos de extremo a extremo (PaaS) que nos permite estructurar datos de diferentes fuentes, tanto internas como externas, y crear indicadores (KPI) únicos orientados a las adquisiciones que pueden mostrarse en un tablero de control fácil de usar gracias a técnicas de visualización de datos. Nuesto objetivo es de proporcionar herramientas de apoyo a la toma de decisiones que sean el punto de encuentro de todos los actores de la contratación pública (directores de compras, directores financieros, etc.).
Soluciones basadas en datos para ayudar en la contratación pública
Se puede decir mucho sobre la forma en que las nuevas técnicas basadas en los datos repercutirán en la contratación pública.
1/ Adquisición, gestión de contratos y evaluación de riesgos
Los compradores saben que los procesos del sector público tienen requisitos especiales. Las funciones públicas estatales, territoriales u hospitalarias, las entidades adjudicadoras, etc., deben cumplir un conjunto de requisitos muy diferentes.
Mediante el uso de soluciones basadas en el procesamiento del lenguaje natural (PNL, un subdominio de la IA), se hace posible eliminar la mayor parte de las "laboriosas" tareas manuales de gestión de consultas y contratos. La aplicación de la automatización puede agilizar un número ilimitado de tareas manuales a lo largo de los procesos de contratación y ejecución de contratos, desde la identificación de las necesidades hasta la creación y aprobación de contratos clave y su eventual renovación. No sólo se puede aligerar la carga de trabajo, sino que, por ejemplo, mediante el análisis de los datos, se facilitan las oportunidades de optimización de la calidad y los costos.
Además de eliminar las tareas redundantes en los procesos de licitación y gestión de contratos, el Procesamiento del Lenguaje Natural (PNL) también puede ayudar a los compradores públicos a gestionar su exposición al riesgo. Por ejemplo, identificando automáticamente las incoherencias entre los pliegos de condiciones o evaluando los riesgos asociados a determinadas opciones de contrato.
Podemos considerar el desarrollo de una IA que podría analizar e informar de todos los problemas potenciales de un determinado contrato antes de su firma o reducir el tiempo necesario para conseguir la firma del contrato mediante la predicción del tiempo del ciclo basado en acuerdos similares, así como recomendar cláusulas para la negociación.
"El objetivo final de la gestión inteligente de contratos combinada con la NLP (Natural Language Processing) es permitir al comprador dedicar más tiempo a tareas de mayor valor".
2/ Hacer cumplir las obligaciones de los proveedores y gestionar mejor el trabajo de los compradores
Las soluciones basadas en datos también pueden ayudar a gestionar, supervisar y hacer cumplir las obligaciones de contratación pública de las empresas.
Ideamos un sistema de supervisión de las relaciones y el desempeño de los proveedores a lo largo del ciclo de vida del contrato, que alerta al comprador pero también le hace recomendaciones, en particular sobre la base de los datos recogidos tanto a nivel interno (por ejemplo, los defectos de servicio) como externo (por ejemplo, los avances tecnológicos).
Una transformación en dos pasos
La transformación de la contratación pública se llevará a cabo en dos etapas. El primer objetivo es proporcionar herramientas capaces de ejecutar análisis predictivos. La idea es predecir las tendencias del mercado, los pedidos, los tiempos de pago y de adjudicación/adquisición, y así ayudar a los compradores en su toma de decisiones. Este análisis se personalizará según los proveedores, etc. El uso de algoritmos es obligatorio para alcanzar este nivel.
El segundo paso es la adopción de soluciones de análisis prescriptivos. Este tipo de análisis basado en algoritmos de ML proporcionará a los responsables de las adquisiciones públicas un "apoyo a la decisión" en momentos clave, por ejemplo para mitigar posibles riesgos.
Por ejemplo, un comprador podría querer identificar los impactos relacionados con un cambio de adjudicatario y prevenirlos mediante una ingeniería contractual apropiada. En otras palabras, la solución ilustrará las implicaciones de cada decisión, basándose en decisiones anteriores y en las tendencias del mercado.
La necesidad de formar a los compradores
Evidentemente, los compradores públicos deberán formarse para adoptar soluciones basadas en datos y comprender las repercusiones en su vida cotidiana (reglamentarias, éticas, etc.). Como siempre ocurre con la tecnología de la información, que está en constante evolución, donde el equilibrio entre la innovación de vanguardia y el marketing viral es difícil de entender, los compradores públicos tendrán que definir una trayectoria de apropiación que no sea ni demasiado rápida ni demasiado lenta.
[1] https://publications.parliament.uk/pa/ld201719/ldselect/ldai/100/100.pdf
[2] https://www.ai4belgium.be/wp-content/uploads/2019/04/report_en.pdf
[3] https://www.aiforhumanity.fr/pdfs/MissionVillani_Report_ENG-VF.pdf
[4] https://ec.europa.eu/docsroom/documents/26201/attachments/1/translations/en/renditions/native
[5]https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/5c148423-39e2-11e7-a08e-01aa75ed71a1
[6]https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/commission-notice-guidance-innovation-procurement-available-now-all-eu-languages
[7]https://read.oecd-ilibrary.org/governance/public-procurement-for-innovation_9789264265820-en#page170
[8] https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2018/EN/C-2018-3051-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF
